Konstytucjonaliści studzą emocje

Spór o europejski mechanizm finansowania obronności SAFE w ostatnich dniach nabrał wyraźnie politycznej temperatury. W centrum dyskusji znalazło się pytanie, które brzmi poważniej niż sam program zbrojeniowy: czy rząd może sięgnąć po unijną pożyczkę bez ustawy – jedynie na podstawie uchwały Rady Ministrów – i czy taka decyzja mogłaby w przyszłości oznaczać odpowiedzialność konstytucyjną?

Prezydent Karol Nawrocki nie ma w tej sprawie wątpliwości co do własnego stanowiska. W czwartkowym orędziu zapowiedział, że nie podpisze ustawy wdrażającej mechanizm SAFE. Jego zdaniem problem nie sprowadza się wyłącznie do finansów ani nawet do sposobu dozbrajania polskiej armii. Stawką – jak mówił – są fundamentalne zasady funkcjonowania państwa.

Prezydent ostrzegał, że w ramach tego mechanizmu o wydatkowaniu środków nie decydowałyby wyłącznie polskie instytucje. W jego ocenie istnieje ryzyko, że Komisja Europejska – powołując się na tzw. zasadę warunkowości – mogłaby wstrzymać finansowanie, podczas gdy Polska nadal musiałaby spłacać zaciągnięty dług. „Bezpieczeństwo pod warunkiem nie jest bezpieczeństwem” – przekonywał, podkreślając, że kwestie związane z obronnością należą do najważniejszych atrybutów suwerenności państwa.

Jednocześnie prezydent przypomniał, że choć konstytucja dopuszcza przekazywanie części kompetencji organizacjom międzynarodowym, to wyznacza w tym zakresie granice. W jego ocenie jedną z nich jest kontrola nad siłami zbrojnymi. Dlatego – jak zaznaczył – należy zadać pytanie, czy rozwiązania takie jak SAFE nie wchodzą w konflikt z konstytucją.

Padło również ostrzeżenie pod adresem rządu. Jeśli środki z SAFE miałyby zostać pozyskane mimo weta prezydenta wobec ustawy, a więc w drodze innych instrumentów prawnych, może to – zdaniem głowy państwa – rodzić konsekwencje polityczne, a nawet prawne. „Próby zagranicznego zadłużania kraju tylnymi drzwiami wcześniej czy później spotkają się z odpowiedzialnością” – zapowiedział.

Tymczasem rząd nie zamierza rezygnować z programu dozbrajania armii. Na piątkowym nadzwyczajnym posiedzeniu Rada Ministrów przyjęła uchwałę, która ma umożliwić realizację programu „Polska Zbrojna” mimo prezydenckiego weta wobec ustawy dotyczącej SAFE.

Premier Donald Tusk przyznał, że droga ta będzie bardziej skomplikowana, ale – jak podkreślił – nie zatrzyma to planów modernizacji wojska. „Będzie trudniej, ale zrobimy to” – stwierdził.

W opozycji reakcja była natychmiastowa. Szef klubu PiS Mariusz Błaszczak uznał, że projekt SAFE w obecnej formie w ogóle nie powinien być realizowany. Posunął się przy tym do zapowiedzi, że jeśli rząd zdecyduje się na zaciągnięcie pożyczki w sposób – jego zdaniem – nielegalny, w przyszłości może to stać się podstawą do postawienia premiera przed Trybunałem Stanu.

Spór polityczny jest jednoznaczny, ale pytanie o ocenę prawną okazuje się znacznie bardziej skomplikowane. Konstytucjonaliści podchodzą do sprawy znacznie ostrożniej.

Profesor Ryszard Piotrowski zwraca uwagę, że na tym etapie trudno przesądzać o ewentualnym naruszeniu konstytucji. Jego zdaniem najpierw należałoby precyzyjnie wskazać konkretne zarzuty wobec rządu.

Jak tłumaczy, dopiero wtedy można byłoby ocenić, czy rzeczywiście mamy do czynienia z przekroczeniem uprawnień czy jedynie z politycznym sporem o interpretację przepisów. Sam fakt, że pojawiają się wątpliwości dotyczące formy zaciągania zobowiązania, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do formułowania zarzutów konstytucyjnych.

Znacznie bardziej jednoznacznie sytuację ocenia z kolei były prezes Trybunału Konstytucyjnego, profesor Jerzy Stępień. W jego opinii trudno znaleźć podstawy do twierdzenia, że rząd narusza ustawę zasadniczą.

Stępień przypomina, że konstytucja wyraźnie rozróżnia akty prawne. Uchwały Rady Ministrów – zgodnie z art. 93 – mają charakter wewnętrzny i obowiązują jedynie jednostki organizacyjnie podległe rządowi. Nie są więc powszechnie obowiązującym aktem normatywnym.

Z tego punktu widzenia, jeśli decyzja rządu dotyczy działań realizowanych przez instytucje podporządkowane władzy wykonawczej – takie jak Ministerstwo Obrony Narodowej czy agencje wojskowe – przyjęcie uchwały może być wystarczającą podstawą prawną. Ustawa byłaby konieczna dopiero wtedy, gdyby regulacja miała bezpośrednio dotyczyć wszystkich obywateli.

W tej logice – jak podkreśla Stępień – trudno mówić o sprzeczności z konstytucją.

Rząd planuje, aby środki związane z SAFE były obsługiwane w ramach Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. To instrument powołany jeszcze w 2022 roku ustawą o obronie ojczyzny, przyjętą w czasie rządów PiS.

Fundusz działa przy Banku Gospodarstwa Krajowego i został zaprojektowany właśnie po to, aby finansować modernizację armii poza klasyczną ścieżką budżetową. Ustawa przewiduje, że BGK może w jego imieniu emitować obligacje oraz zaciągać pożyczki na potrzeby finansowania programów obronnych.

Jednym z głównych argumentów krytyków SAFE jest obawa przed mechanizmem warunkowości. Według części polityków opozycji Komisja Europejska mogłaby w przyszłości wykorzystać go do blokowania środków dla Polski – podobnie jak miało to miejsce w przypadku funduszy z Krajowego Planu Odbudowy.

Przedstawiciele rządu odpowiadają jednak, że warunkowość w SAFE ma znacznie węższy zakres. Ich zdaniem dotyczy głównie kontroli wydatkowania pieniędzy zgodnie z przeznaczeniem oraz zabezpieczeń antykorupcyjnych – a nie kwestii ustrojowych czy praworządności.

Spór przypomina więc wcześniejszą debatę wokół środków z KPO. Wówczas rząd PiS nie spełnił uzgodnionych z Komisją Europejską warunków dotyczących zmian w sądownictwie, co zablokowało wypłatę pieniędzy. Z kolei politycy PiS podkreślają dziś, że po zmianie władzy środki zostały odblokowane przede wszystkim na podstawie deklaracji nowego rządu – co, ich zdaniem, pokazuje polityczny charakter tamtego mechanizmu.

Choć debata wokół SAFE przedstawiana jest jako spór o konstytucję, w rzeczywistości wiele wskazuje na to, że jej sedno pozostaje polityczne. Konstytucjonaliści – przynajmniej na tym etapie – nie widzą oczywistych podstaw do formułowania zarzutów o naruszenie ustawy zasadniczej.

Nie oznacza to jednak końca dyskusji. W polskim systemie prawnym interpretacje konstytucji często stają się elementem politycznej walki, a nie tylko akademickiej debaty. W sprawie SAFE ta granica wydaje się szczególnie cienka.